推动煤炭与新能源优化结合
会议指出要立足以煤为主的基本国情，推动煤炭和新能源优化组合。目前我国处于能源转型阵痛期，火电仍为重要支撑，今年上半年火电发电量比例高达73%，光伏风电贡献比例仅12.9%左右。今年煤炭紧缺导致的煤价大幅上扬使得煤电企业发电意愿受到压制，多地电力供应紧张。此外，火电灵活性改造能够提升电力系统灵活性，煤炭目前仍是我国能源安全的稳定器和压舱石。
原料用能不纳入能源消费总量，绿电消费需求有望提升
9月16日国家发展改革委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。本次会议再次强调新增可再生能源不纳入能源消费总量控制，这将显著提高各地、尤其是能耗双控紧张地区建设可再生能源的意愿。2019年石油、煤炭及其他燃料加工业用能约占全国用能总量的6.7%左右，会议提出原料用能不纳入能源消费总量控制将放开这一部分能耗总量。对于高耗能行业，若生产过程中所用电量为可再生能源电量，同样属于新增可再生能源范畴，将不纳入能源消费总量控制，这有望进一步提升企业绿电消费需求，抬升绿电交易规模及交易频率，推高绿电溢价。
推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”调整
由于可再生能源与原料用能均不会产生碳排放，因此“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”的提出是对双控机制由能耗控制向碳排放强度和总量控制调整的铺垫，目的是为在碳排放双控出台之前将不产生碳排放或少量碳排放的项目挪出能源消费总量控制。随着低碳清洁能源逐渐成为主体能源，能源总量控制制度在限制化石能源使用的同时也限制了可再生能源的发展。而碳排放总量控制的实质是化石能源消费总量控制，实施碳排放总量控制可有效避免能源总量控制制度的局限性，在控制化石能源消费的同时鼓励可再生能源发展。
1. 中央经济工作会议强调能耗政策转型
12月8日至10日举行的中央经济工作会议指出新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，同时强调要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。本周我们对这一新政策进行梳理解读。
1.1. 立足以煤为主基本国情，推动煤炭与新能源优化组合
会议指出，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。
1.1.1. 能源转型阵痛期，火电仍为支撑
火电仍是主要发电来源。我国风电和光伏的装机占比已经由2016年的13.56%提升至目前的25%，同时火电的装机占比降至56%，但是今年上半年火电发电量比例仍高达73%，光伏风电贡献比例仅12.9%左右。虽然“十四五”规划纲要给出了非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右的目标，但是由于我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，能源消费持续保持刚性增长态势，同时我国经济结构中高耗能产业比重较高，化石能源不太可能马上退出，能源结构转型阵痛期仍将持续。
1.1.2. 煤炭仍是我国能源安全的稳定器和压舱石
缺煤是今年多地电力供应紧张的一大主因。供给端，煤炭紧缺导致的煤价大幅上扬使得煤电企业燃料成本大幅上涨，10月20日秦皇岛动力煤市场价来到2592.5元/吨的高点，相较去年同期上涨318.5%，煤电企业产销成本严重倒挂，企业发电意愿受到压制。需求端，我国用电需求高速增长。2021年1-10月，全国全社会用电量68254亿千瓦时，同比增长12.2%，其中全国工业用电量同比增长11.3%，增速同比提高10.1个百分点；全国制造业用电量同比增长12.0%，增速同比提高10.3个百分点。
火电不仅仍是发电支撑，还起到重要的调峰作用。在新能源装机大幅提升的背景下，新能源电力电量充分消纳与系统调节能力不足的矛盾越发凸显，系统灵活性提升的重要性也日益提升。具体来看，灵活性提升的方式包括引入需求侧响应、建设抽水蓄能电站、建设电化学储能电站和火电灵活性改造等。其中，火电机组灵活性改造具有改造效果好、性价比高、周期短等优点，可以在充分保障电网安全稳定运行的前提下，缓解“以热定电”和可再生能源消纳之间的矛盾。同时，由于目前我国火电占比较高，因而实施火电灵活性改造是提升电力系统灵活性较为现实可行的选择。
1.2. 能耗“双控”政策面临调整，能源领域改革深化
会议指出新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。
1.2.1. 原料用能不纳入能源消费总量，绿电消费需求有望提升
2021年8月发改委印发的《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》显示部分地区仍然存在双控困局。在能源强度降低方面，包括青海、宁夏、广东、福建在内的9个省（区）上半年能耗强度不降反升，为一级预警；此外包括浙江、河南、甘肃、四川在内的10个省上半年能耗强度降低率未达到进度要求，为二级预警，不达标省市累计占比高达63.33%。在能源消费总量控制方面，共有13个省（区）为一级或二级预警，累计占比为43.33%。其中双控目标均为红灯预警的省市高达七个，分别是青海、宁夏、广西、广东、福建、云南和江苏。
《晴雨表》下发后，上半年能耗控制形式不佳的省份陆续开始对高能耗重点行业实施高强度管控，限电限产措施得到进一步强化。以云南省为例，9月11日云南省出台《关于坚决做好能耗双控有关工作的通知》，要求加强钢铁、水泥、黄磷、绿色铝、工业硅、煤电等重点行业的管控。
针对各地经济发展与能耗双控之间的矛盾，9月16日国家发展改革委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出，根据各省（自治区、直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核，增加了能耗双控制度的灵活性和合理性。本次会议再次强调新增可再生能源不纳入能源消费总量控制，这将显著提高各地、尤其是能耗双控紧张地区建设可再生能源的意愿，我国能源结构调整有望加速。
对于工业硅、多晶硅等高耗能行业，若生产过程中所用电量为可再生能源电量，同样属于新增可再生能源范畴，将不纳入能源消费总量控制，这有望进一步提升企业绿电消费需求。绿电交易是推进电力消费结构低碳化转型的重要途径，会议释放的新增可再生能源不纳入能源总量控制信号，有利于促进企业通过购买绿电的方式来提升能源消耗总量，缓解企业尤其是高耗能产业在“双控”背景下的发展压力。今年9月绿电交易试点启动后，首次交易共完成79.35亿千瓦时，而国网经营区今年仅上半年直接交易电量就达到10154亿千瓦时，成交规模较小，溢价在0.03-0.05元/千瓦时左右。绿电需求的增加也将抬升绿电交易规模及交易频率，推高绿电溢价。
会议提出原料用能不纳入能源消费总量控制，部分能耗总量有望放开。原料用能指用作原材料的能源消费，即石油、煤炭、天然气等能源产品不作为燃料、动力使用，而作为生产产品的原料、材料使用。例如用石油生产化纤产品，这个过程石油未燃烧产生碳排放，因此不计入能耗总量。多年来，政府相关部门一直要求企业将原料煤和燃料煤都计入能耗总量，我国部分地区2021年下达给煤化工企业的用煤指标，一律在企业上年度实际用量的基础上再降低一定比例。而2020年受疫情影响，大部分煤化工企业用煤量普遍远低于正常年份，这将限制煤化工等企业未来的产能释放。例如，阳泉煤业的原料煤采购数量从2016年的1340万吨缩减至2020年的610万吨，降幅达到54.5%。在原料用能不纳入能源消费总量控制后，原料煤用量将从总能耗中合理扣除。据国家统计局数据，2019年全国能源消费用量为48.7亿吨标煤，其中石油、煤炭及其他燃料加工业用能3.26亿吨标准煤，占比6.7%左右，这部分能耗总量的放开有望煤化工企业产能释放。
1.2.2. 推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”调整
2015年十八届五中全会首次提出能源消耗总量和强度“双控”政策，本次会议提出“创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变”，意味着“双控”的含义将会发生重大变化。由于可再生能源与原料用能均不会产生碳排放，因此“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”的提出是对双控机制由能耗控制向碳排放强度和总量控制调整的铺垫，目的是为在碳排放双控出台之前将不产生碳排放或少量碳排放的项目挪出能源消费总量控制。
碳排放双控与能耗双控的共性与区别。共性方面，目前中国的能源消费体系仍以化石能源为主，根据BP数据，2020年中国煤炭、石油和天然气消费占总体能源消耗比例为84.3%。在化石能源占据绝对主导地位的能源体系中，能耗水平与碳排放水平直接挂钩、高度吻合，在很大程度上，降低能耗，也就是降低了碳排放。降低了碳排放，能耗一定也会降低。区别在于，能耗“双控”是出于经济发展提出的目标，而碳排放“双控”是出于温室气体减排提出的目标。
从能耗双控向碳排放总量和强度双控转变的原因：随着低碳清洁能源逐渐成为主体能源，目前我国实施的能源总量控制制度缺陷型将逐步凸显，能耗总量控制在限制化石能源使用的同时也限制了可再生能源的发展。而碳排放总量控制的实质是化石能源消费总量控制，实施碳排放总量控制可有效避免能源总量控制制度的局限性，在控制化石能源消费的同时鼓励可再生能源发展，促使政府在控煤和发展可再生能源之间寻求平衡，同步实现能源结构调整和绿色转型发展。此外，能源消费总量过度的控制可能会影响民生和经济，而碳总量控制是更科学性的机制，因为碳排放对环境的污染，具有外部性，所以对碳的管理在全球范围内具有法理上的共通性。
